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IMI/248: Frontex - Im Netz des EU-Sicherheitssektors


IMI - Informationsstelle Militarisierung e.V.

Broschüre "Militärmacht EUropa: Eine Zwischenbilanz"

Frontex: Im Netz des EU-Sicherheitssektors

Von Christoph Marischka


Let them eat batons!

Selten ist die Situation so eindeutig, wie in Haiti. Hunger ist dort, im so genannten "Armenhaus" Amerikas, nicht unbekannt. Nachdem die Nahrungsmittelvorräte Ende 2007 weltweit abnahmen und die Preise weiter stiegen, mussten Teile der haitianischen Bevölkerung dazu übergehen, Salz und die letzten Reserven an Essbarem mit Lehm zu verbacken. Während die Bevölkerung Erde aß und internationale Organisationen mehr Nahrungsmittelhilfe für Haiti forderten, führte eine immens teure UN-Militärmission (MINUSTAH) Razzien in den Slums durch. Anfang 2008 kam es dann zu Demonstrationen, die in Gewalt umschlugen. Die UN-Soldaten schützten den Präsidentenpalast, lösten Demonstrationen mit Tränengas auf und erschossen einige Demonstrierende. Dennoch mussten der Premierminister und mit ihm sein Kabinett zurücktreten. Während einer schwierigen Neubildung der Regierung fegten Wirbelstürme über die Insel, töteten viele Menschen und zerstörten wichtige zivile Infrastruktur. Wenig später veröffentlichte die International Crisis Group einen Bericht mit Empfehlungen, wie die internationale Gemeinschaft in dem von ihr besetzten Land nun verfahren solle. Die Reform des Sicherheitssektors müsste schneller vorangebracht werden, so ihre Forderung. Es solle mehr Polizei aufgebaut und diese besser ausgerüstet und ausgebildet werden - insbesondere in "Riot Control". Auch die Justiz müsste unter internationaler Kontrolle ausgebaut werden und deren Polizei solle mehr Präsenz in den Armenvierteln zeigen. Außerdem sollten neue Gefängnisse gebaut und der Grenzschutz verbessert werden. All dies unter anderem, damit nie wieder eine Regierung dem Druck von der Strasse weichen muss.[1]


Äußerer und Innerer Kolonialismus

Sicherheitssektorreformen stellen eigentlich nur einen Teil des anspruchsvollen Anspruchs von Nation/State-Building dar, mit dem vermeintlich "gescheiterte" Staaten, die implizit als Bedrohung ihrer unfreiwilligen europäischen Vorbilder und damit der Welt an sich angesehen werden, wieder unter Kontrolle gebracht werden sollen. Doch wie auch in diesen Vorbildern erweist sich Nation-Building in den europäischen Experimentierfeldern auf dem Balkan und in Afrika als zäher Prozess. Weitere Schwierigkeiten kommen hinzu: Die Staatswerdung erfolgt nicht einmal in ihrer Selbstdarstellung aus der Mitte der Gesellschaft heraus oder auch nur durch deren Eliten, sondern wird durch "Hohe Repräsentanten" und internationale Polizeisoldaten erzwungen. Die neuen Staaten haben weder eine außenpolitische Handlungsfähigkeit - NATO- und EU-Anbindung sind alternativlos - noch wirtschafts- oder sozialpolitisch, denn der Neoliberalismus wird in die internationale "Aufbauarbeit" und die Verfassungen der neuen Staaten eingeschrieben. Dabei ist es nur ein unschöner und symbolischer Fehler, wenn beispielsweise in Bosnien und Herzegowina (das ist ein neuer Staat, der aus zwei "Entitäten" besteht) keine und keiner aus der internationalen Gemeinschaft auf die Idee kam, die als Anhang zum Dayton-Vertrag formulierte Verfassung in eine der Landessprachen zu übersetzen, während mittlerweile eine grob geschätzte halbe Millionen NATO- und EU-Soldaten das Land besucht und patrouilliert haben. Unter diesen Bedingungen, die beispielsweise im Kosovo noch immer keine funktionierende Stromversorgung, dafür aber eine Jugendarbeitslosigkeit von 75% hervorgebracht haben, eine Identifikation der Bewohner mit dem neuen Staat, seinen Gesetzen und Institutionen zu erwarten, ist freilich vermessen. Die Bevölkerung, im Kosovo zu 37% in offizieller Armut lebend, sucht sich eher alternative Einkommens- und Partizipationsmöglichkeiten, die von den internationalen Staatenbauern wiederum als Korruption oder Organisierte Kriminalität kriminalisiert und bekämpft werden. Überhaupt wird die Schuld am Scheitern des überhasteten und millionenschweren Staatsaufbaus stets der Bevölkerung, ihrer "Demokratieunfähigkeit" und ihrer "Ethnizität" zugeschrieben. Doch die internationale Gemeinschaft, allen voran die EU, lässt sich davon nicht aus der Ruhe bringen. Sie redet nun weniger von Nation-Building, als von Sicherheitssektorreformen. Gemeint ist dasselbe. Sicherheitssektorreformen umfassen nach Definition der EU [2] neben den "zentralen Sicherheitsakteuren", Militär, Polizei, Gendarmerien, Paramilitärs, Präsidentengarden, militärischen und zivilen Geheimdiensten, Küstenwache und Zoll auch den gesamten Justizsektor inklusive entsprechender Polizei, Gerichten und Gefängnissen und - zumindest konzeptionell - auch sämtliche politischen Institutionen (Ministerien, Nationale Sicherheitsräte, etc.) die mit der Koordination und Steuerung der genannten Kernakteure beschäftigt sind, sowie die politischen und zivilgesellschaftlichen Akteure, welche diese "kontrollieren" sollen (Parlamente, Menschenrechtsgruppen). Letztere fallen in der Praxis meist unter den Tisch. NATO und EU formulieren die Sicherheitsdoktrinen (Risikoanalysen), ordnen den Rüstungssektor, bilden Polizisten und Soldaten aus, formulieren die Strafgesetze und die Gesetze für die Geheimdienste und lassen ihre Polizeisoldaten mit den neu geschaffenen Grenzschutzeinheiten patrouillieren.


"Früher nannte man das Kolonialismus", mag sich da so Manche(r) denken. Weniger offensichtlich von "Außen", aber zunehmend spürbar von Oben, findet gegenwärtig eine ähnliche Neustrukturierung des EU-europäischen Sicherheitssektors statt. Durch sie soll auch die EU - ungeachtet aller internen Verwerfungen und des fehlenden "Staatsvolks" - mehr zu einer Art Staat werden.


Staatswerdung durch Frontex?

Die europäische Verfassung wurde zwar in alle Sprachen übersetzt, blieb allerdings unleserlich und wurde abgelehnt. Um sie als Lissabon-Vertrag aus der Versenkung zu holen, formulierte die deutschen Ratspräsidentschaft eine "Berliner Erklärung", die neben den vermeintlichen Werten der EU auch deren erklärte Feinde aufzählt: "Wir werden den Terrorismus, die organisierte Kriminalität und die illegale Einwanderung gemeinsam bekämpfen". Zu diesem Zweck, ergänzte Angela Merkel seinerzeit gegenüber der Bild-Zeitung, "müssen wir einer gemeinsamen europäischen Armee näher kommen". Ein "Europäischer Sicherheitssektor" entsteht gegenwärtig durch die Vernetzung der nationalstaatlichen Sicherheitsbehörden und die Schaffung von neuen Institutionen auf der suprastaatlichen Ebene der Europäischen Union. Diese "vernetzte Sicherheit" soll bisherige Grenzen zwischen Polizei, Militär und Geheimdiensten aufheben und damit auch die zwischen Kriegsrecht und zivilen Rechtsordnungen und sie soll in enger Abstimmung mit der Wirtschaft - die ja zugleich Anbieter und Nachfrager von Sicherheit und Sicherheitstechnologien ist - erfolgen. Um dem "Leitbild vernetzte Sicherheit" gerecht zu werden, erfordere es "Managementsysteme ... der wirkungsorientierten Verwaltung", die "für den gesamten Sicherheitssektor übergreifende Prozesse ... definieren, die in einem Prozessmodell zusammengefasst werden" sowie den "Aufbau eines managment-orientierten Vernetzungsgremiums für den Sicherheitssektor, um diese Arbeiten zu koordinieren". "Die Forderung nach konsequenter Prozessorientierung und der Übergang zur integrierten Strategiedefinition haben zur Folge, dass auch die Planung im vernetzten Sicherheitssektor verstärkt integriert werden muss."[3]

Eben diese Vernetzung der europäischen - nationalen, intergouvermentalen und suprastaatlichen - Behörden sowie deren integrierte, zentralisierte Aufgabendefinition und Strategieplanug ist die Aufgabe der Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen mit dem martialisch anmutenden Namen Frontex. Frontex ist dabei nur eine von mehreren Einrichtungen mit einer solchen Aufgabe. Während beispielsweise die Europäische Verteidigungsagentur mit der Vernetzung und Abstimmung aller rüstungs- und militärrelevanten nationalen Entscheidungen und Entscheidungsträger beauftragt ist und damit die Bedingungen für eine tatsächlich EU-europäische Militärpolitik schaffen soll, ist Frontex mit der Koordination aller Behördern und Einrichtungen beschäftigt, die nach Auffassung der Agentur eine Rolle beim "Schutz der Außengrenzen" spielen und will dadurch ein "Integrated Border Management" ermöglichen. Frontex soll damit unter anderem den Weg ebnen für eine EU-europäische Grenzpolizei, eine EU-europäische Küstenwache und einen EU-europäischen Zoll, die dem Leitbild der vernetzten Sicherheit entsprechend keine Unterscheidung mehr kennen zwischen Innen- und Außenpolitik, zwischen Polizei, Geheimdienst und Militär, zwischen Krieg und Frieden. Diese europäischen Sicherheitsbehörden sollen nicht durch parlamentarisch-deliberative Prozesse behindert werden, sondern den Exekutiven - der Brüssler Bürokratie und notgedrungen zunächst noch den nationalen Ministerien - unterstehen und nach Möglichkeit, der EU-europäischen "Integrationslogik" folgend, eine entfesselte Eigendynamik in enger Abstimmung mit der Wirtschaft entwickeln.


Vernetzung

Der Aufbau der Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen wurde im Oktober 2004 per Verordnung des Rates der Innen- und Justizminister beschlossen.[4] Im Mai des folgenden Jahres nahm die Agentur ofziell ihre Arbeit auf und ihr Verwaltungsrat trat ein erstes Mal zusammen. Die Arbeit der Agentur 2005 war noch weitgehend auf den internen Aufbau konzentriert: Im Laufe des Jahres wurden 45 Mitarbeiter eingestellt. Erst im Oktober konnte die Agentur ihr Hauptquartier in Warschau beziehen. Darüber hinaus stellte die Agentur den Kontakt mit den Mitgliedsstaaten her, die jeweils eine "Nationale Kontaktstelle" benennen sollten und Frontex regte an, dass an einigen kritischen Grenzübergängen "Focal Point Offices" eingerichtet wurden, in denen neben dem jeweiligen Grenzschutz auch Beamte aus anderen Ländern Dienst verrichten. Frontex nahm in Konferenzen und informellen Treffen auch Kontakt mit anderen Behörden auf, wie etwa der quasi-geheimdienstlichen Europäischen Polizeibehörde Europol, an deren Bericht zur Bedrohungslage im Bereich der organisierten Kriminalität sich die Agentur beteiligte. Sie begleitete eine Delegation der Kommission in die spanischen Exklaven in Marokko, erstellte eine erste allgemeine Risikoanalyse über die illegale Einwanderung in EU-Mitgliedstaaten und begann, ein EU-weites Kernprogramm für die Ausbildung von Grenzschutzkräften zu erarbeiten. Im Herbst verabschiedete der Verwaltungsrat der Agentur ein Arbeitsprogramm für das Jahr 2006. Einen wichtigen Schwerpunkt in diesem Programm nimmt die Erstellung von "Risikoanalysen" und die Fortentwicklung des "gemeinsamen integrierte Risikoanalysemodells" (CIRAM) ein, das von der Agentur als "Herz" ihrer "nachrichtendienstlich gesteuerten Tätigkeit" bezeichnet wird.[5]

Im November übermittelte dann die Kommission an den Rat eine Mitteilung, in der das Arbeitsprogramm bestätigt und die Agentur aufgefordert wurde, "unverzüglich" erste gemeinsame und operative Maßnahmen im Mittelmeerraum aufzunehmen, eine "Risikoanalyse" zur Migration aus Afrika zu erarbeiten sowie die Möglichkeiten zu evaluieren, wie im Mittelmeer ein Küstenpatrouillennetz aller angrenzenden Anrainerstaaten eingerichtet und deren jeweilige Überwachungstechnologien aufeinander abgestimmt und vernetzt werden könnten. Ferner wurde Frontex aufgefordert, die Zusammenarbeit zwischen den Verbindungsbeamten, welche von den Mitgliedsstaaten in Drittländer entsandt wurden, um Informationen über Migrationswege zu sammeln und illegale Grenzübertritte bereits in den Herkunfts- und Transitstaaten zu unterbinden, zu befördern. Zuletzt sollte die Agentur Vorschläge erarbeiten, wie Staaten, "welche sich einem außergewöhnlich hohen Migrationsdruck oder Massenzuströmen von Migranten gegenübersehen, unverzüglich technische und operative Unterstützung" gewährleistet werden könne.

Ungeachtet der von der Kommission geforderten Fokussierung auf die südlichen Außengrenzen am Mittelmeer fanden die ersten operativen Einsätze inmitten der EU statt. Bei einem ersten Einsatz wurden Weihnachten 2005 illegalisierte ArbeiterInnen aus Osteuropa bei der Ausreise aus dem Schengen-Raum an der deutsch-tschechischen und deutsch-polnischen Grenze kontrolliert und ihnen im neuen Jahr die Einreise verweigert. Andere Einsätze fanden an europäischen Häfen und Seehäfen statt und bezogen sich vornehmlich auf Menschen aus China und Pakistan, in anderen Fällen auf Menschen, die an sich ohne Visum aus Lateinamerika einreisen dürfen, denen aber unterstellt wurde, sie wollten ihren Aufenthalt über die erlaubten drei Monate hinaus ausdehnen. Diese Einsätze basierten oft auf nachrichtendienstlich gewonnen Informationen und wurden teilweise auch von Europol begleitet. Die Frontex-Einsätze auf See, die in den Medien ungleich mehr Beachtung fanden, begannen erst im Sommer 2006 mit der Mission Hera zwischen Westafrika und den Kanaren und der Operation Nautilus zwischen Nordafrika und Italien bzw. Malta. Für die Einsätze auf See mussten zunächst noch notwendige Vorbedingungen geschaffen werden, denn Frontex selbst verfügt über keine Boote oder Helikopter und auch kaum über Einsatzkräfte. Alles musste von den Mitgliedsstaaten bereitgestellt werden und unterstand dort teilweise militärischen oder polizeilichen oder hybriden Einheiten, unter denen ein funktionierender Informationsaustausch und eine klare Kommandokette schwer herzustellen sind. Um in Zukunft besser und schneller Material und Personal für gemeinsame Einsätze zusammenstellen zu können, entwickelte Frontex eine Datenbank, in der das potentiell bereitstehende Equipment jeweils mit Ansprechpartner verzeichnet ist. Diese "Toolbox" mit dem Namen CRATE ging Anfang 2007 offiziell in Betrieb.

Ein anderes Problem ergab sich auf hoher See weniger, als bei den Einsätzen im Hoheitsgebiet der Mitgliedsstaaten: die Frage nach den exekutiven Befugnissen der eingesetzten Beamten aus Drittstaaten. Bei den Einsätzen an Flughäfen und Binnengrenzen waren die ausländischen Beamten damals noch lediglich in einer Art "Beraterfunktion" beteiligt. Sie konnten bei der Analyse von Dokumenten und auch bei Befragungen helfen, jedoch nicht selbst operativ tätig werden. Auf Hoher See hingegen verletzt es nicht zwingend Hoheitsrechte, wenn ein deutscher Beamter auf einem spanischen Schiff in italienischen Gewässern Flüchtlinge zurückweist. Dennoch lag das Oberkommando meist bei den Beamten aus dem Einsatzland.

Das heikle Problem der exekutiven Befugnisse wurde von der Agentur im Jahre 2007 mit Hilfe der EU-europäischen Gesetzgeber gelöst. Diese schufen die rechtlichen Rahmenbedingungen für Schnelle Einsatzkräfte für den Grenzschutz (RABITs), welche von Frontex aufgestellt wurden. Auch die RABITs rekrutieren sich aus dem Personal der Mitgliedsstaaten, doch als Mitglied eines RABITs dürfen die Beamten "gemäß dem nationalen Recht des Einsatzmitgliedstaats Gewalt anwenden, einschließlich des Einsatzes von Dienstwaffen, Munition und Ausrüstung", so die Verordnung. "Zum Zwecke der Notwehr und der Nothilfe für abgestellte Beamte oder andere Personen" dürfen sie ihre Waffen und sonstige Ausrüstungsgegenstände jedoch auch unter anderen Umständen einsetzen. Da einige Mitgliedsstaaten der Idee einer EU-Polizei, d.h. ausländischen Polizeibeamten, die nicht der nationalen Regierung unterstehen, aber exekutive Befugnisse haben, äußerst kritisch gegenüberstehen und eine solche Staatsgewalt ohne Staat nicht kontrollierbar ist, wurde der Einsatz von RABITs formal auf "einen begrenzten Zeitraum ... in Ausnahme- und Notsituationen" beschränkt: "Derartige Situationen würden entstehen, wenn ein Mitgliedstaat sich einem massiven Zustrom von Drittstaatsangehörigen gegenübersieht, die versuchen, illegal in sein Hoheitsgebiet einzureisen, was unverzügliches Handeln erfordert." Tatsächlich hat die Agentur mittlerweile mehrfach RABITs eingesetzt, bei denen die Beamten auch ihre erweiterten Befugnisse nutzen konnten, die "Ausnahme und Notsituation" jedoch lediglich auf einem fiktiven Szenario beruhte.

Der Forderung nach der Planung eines Europäischen Patrouillennetzes kam Frontex bereits am 14. Juli 2006 nach, indem die Agentur eine Machbarkeitsstudie (MEDSEA) vorlegte, welche empfahl, insgesamt 16 Ministerien und 24 Behörden Frankreichs, Griechenlands, Italiens und Spaniens - darunter auch die Verteidigungsministerien - zu vernetzen, damit kostengünstig eine möglichst hohe Kontrolldichte auf dem Mittelmeer realisiert werden könne. Hierzu sollten die zivilen und die militärischen Stellen in Echtzeit über nationale Koordinationszentren (NCC) kommunizieren. Die Studie wurde mittlerweile weitgehend im Europäischen Patrouillennetz (EPN) umgesetzt. Die nationalen Koordinationszentren sollen darüber hinaus, falls Frontex einen Einsatz in der Region durchführt, als dessen Hauptquartier dienen und stellen der Agentur somit dauerhafte Strukturen zur Verfügung, mit denen sie kurzfristig auf alle Informationen der beteiligten Behörden zurückgreifen und diese koordinieren kann.

Eine effiziente multilaterale Zusammenarbeit setzt die Zentralisierung der Entscheidungs- und Informationsstrukturen voraus. Ähnlich wirken die gemeinsamen Einsätze bspw. zwischen den Kanaren und Westafrika: Im Vorfeld der Mission HERA wurde ein CCRC (Centro de Coordinacion Regional de Canarias, CCRC) bei der Guardia Civil eingerichtet. Dort sind zwanzig Mitarbeiter aus den verschiedenen Behörden untergebracht, die mit dem "Kampf gegen die illegale Migration" zu tun haben. Aufgabe des Zentrums ist es, "Informationen zu zentralisieren und zu verteilen [...] Unter den vielen Einrichtungen, die es zu koordinieren gilt, sind Polizeikräfte im auswärtigen Dienst, Flugzeuge der Armee und von Frontex, nationale Polizeieinheiten, der Zoll und eine große Bandbreite an Einrichtungen für die Aufnahme von Immigranten, maritime Rettungsdienste und das Rote Kreuz sowie andere Organisationen, die humanitäre Hilfe leisten."[6]


"Sicherheitsforschung"

Eine weitere Machbarkeitsstudie der Agentur, BORTEC, zielte auf die Schaffung eines Europäischen Grenzüberwachungssystems (EUROSUR) ab. Die BORTEC-Studie ist unveröffentlicht, lag aber offensichtlich dem Rüstungsunternehmen Thales vor, das sich mit einem Projekt SEASAME beim EU-Forschungsrahmenprogramm 7 (FRP7) beworben hat. Dieses Projekt soll mit den Ergebnissen der BORTEC-Studie "völlig übereinstimmen" und sieht vor, die nationalen Überwachungstechnologien in drei Phasen zu erfassen, aufzurüsten und kompatibel zu machen und die dort gesammelten Daten zuletzt zu einem "permanenten und umfassenden Lagebild" zusammenzufassen. Ähnliche Studien hat Frontex gemeinsam mit dem Joint Research Center (JRC) der Europäischen Kommission erstellt, die u.a. einen Überblick über biometrische Verfahren beim Grenzschutz und den möglichen Einsatz unbemannter Flugzeuge und U-Boote geben.[7] Um entsprechende Projekte realisieren zu können, betreibt das JRC ein Projekt, mit dem die Europäischen Rüstungsfirmen und ihre jeweiligen Fähigkeiten erfasst werden (MEDI, Mapping of the European Defence Industry). Am 13.2.2008 veröffentlichte die Kommission Vorschläge zur Ausgestaltung von EUROSUR, das in drei Phasen umgesetzt werden solle. Die genannten Phasen entsprechen denen des SEASAME-Programms. Das Kommissionspapier spricht sich explizit dafür aus, das FRP7 intensiv zu nutzen, "um die Leistungsfähigkeit und den Einsatz von Überwachungsinstrumenten zu verbessern, damit das erfasste Gebiet ausgeweitet werden kann, mehr verdächtige Aktivitäten aufgedeckt, potenziell verdächtige Zielobjekte leichter identifiziert werden können und der Zugriff auf Daten hochauflösender Beobachtungssatelliten erleichtert wird."[8] Das Forschungsrahmenprogramm entpuppt sich bei näherem Hinsehen als heimlicher EU-Rüstungsetat (einen solchen offiziell zu unterhalten ist nach dem Vertrag von Nizza nicht möglich). Dafür spricht u.a. die Tatsache, dass der Förderschwerpunkt "Sicherheit" auf die Beratung von Rüstungsunternehmen zurückgeht und es explizites Ziel der Förderung ist, den "Europäischen Sicherheitssektor zu (re) strukturieren ... und gleichzeitig die globale Wettbewerbsfähigkeit der europäischen industriellen Basis zu stärken."[9] Neben zahlreichen Beratungs- und Rüstungsfirmen sind im Gutachterkreis für die beantragten Projekte deshalb neben einem Vertreter von Frontex auch vier Vertreter der Europäischen Verteidigungsagentur vertreten.[10] Für die Weiterentwicklung der Sicherheitsforschung wurde von der Kommission ein "Europäisches Forum für Sicherheitsforschung und Innovation" (ESRIF) eingerichtet und mit Personal und Räumlichkeiten ausgestattet. Dabei handelt es sich um "eine informelle, beratende Plattform, an der die Interessengruppen aus dem öffentlichen und dem privaten Sektor auf freiwilliger Basis teilnehmen. Diese Interessengruppen sind die Industrie, Forschungseinrichtungen, öffentliche und private Endnutzer, Organisationen der Zivilgesellschaft, EU-Institutionen (insbesondere das Europäische Parlament) und europäische Organisationen."[11] Den Vorsitz führt der ehemalige EU-Koordinator für Terrorismusbekämpfung, Gijs de Vries, stellvertretende Vorsitzende sind BKA-Vizepräsident Jürgen Stock und Giancarlo Grasso von der italienischen Rüstungsfirma Finmeccanica. Das ESRIF ist in elf Arbeitsgruppen unterteilt, wovon sich eine mit der Grenzsicherung beschäftigt. Dieser Arbeitsgruppe sitzt Erik Berglund als Vertreter von Frontex vor, sein Stellvertreter ("Rapporteur") ist Giovanni Barontini, ebenfalls von der Firma Finmeccanica. Diese Aufteilung zieht sich durch alle Arbeitsgruppen: Vorsitzender ("Leader") ist ein Vertreter einer EU-europäischen oder nationalstaatlichen Behörde, die Stellvertreter stammen aus der Sicherheitsindustrie - oder, wie im Falle der Arbeitsgruppe zu Biometrie, deren Lobbyverbänden (European Biometrics Forum).


Spill-Over zum Krieg

Die Ergebnisse der Forschungen zur Grenzsicherheit können allesamt als Dual-Use Technologien bezeichnet werden, da sie zugleich den Anforderungen des Militärs in gegenwärtigen Kampf- und Besatzungseinsätzen entsprechen. Dies gilt beispielsweise für die Entwicklung und Erprobung von Sensoren und Bildgebern ("Wände penetrierende Radargeräte") wie sie von Frontex begleitet wird und gleichzeitig u.a. von der Stiftung Wissenschaft und Politik auch für die Ausrüstung der Bundeswehr in zukünftig vermeintlich unvermeidbar bevorstehenden Häuserkampfoperationen als nützlich erachtet wird.[12] Gleiches gilt für die von Frontex beförderte Forschung an unbemannten Flugkörpern, die nicht nur in mehreren Ländern (darunter auch Deutschland) von der Polizei eingesetzt werden, sondern auch im Pentagon als Speerspitze bei der Kriegsführung in Irak und Afghanistan angesehen werden.[13] In der Rüstungsplanung der Europäischen Verteidigungsagentur nehmen Drohnen ebenfalls eine der prominentesten Stellen ein. Auch die biometrische Erfassung und biometrisch gestützte Entry-/und Exit-Systeme stellen bereits einen Teil der Kriegsführung dar, etwa in Bagdad, wo die Augeniris der männliche Bevölkerung gescannt wird oder in der DR Kongo, wo im Rahmen einer EU-Mission zur Sicherheitssektorreform die gesamte Armee biometrisch erfasst werden soll. Frontex ist auch in den "Krieg gegen den Terror" eingebunden, da die Agentur im "EU Action Plan on combating terrorism" dazu aufgefordert wird, gemeinsam mit Europol und dem EU-Auslandsgeheimdienst SITCEN Risikoanalysen zu erstellen und die Möglichkeiten zu verbessern, "die Bewegung von Terrorverdächtigen über unsere internen und externen Grenzen zu beobachten und, wenn nötig, zu verhindern".[14] Die Agentur beteiligt sich auch in ungeklärter Weise an zwei Programmen des GMES/Kopernikus-Programms, welches die Kommission gemeinsam mit der Europäischen Weltraumagentur ins Leben gerufen hat und deren Bedeutung "sowohl für die Außen- als auch für die Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union" das Europäische Parlament im Juli 2008 ausdrücklich betonte.[15] Bei den GMES-Projekten LIMES und MARISS geht es bereits konzeptionell um die "zivile" und militärische Nutzung von europäischen Satellitendaten für den Grenzschutz, die Überwachung der See und von Handelsrouten auf See, den Schutz vor Terrorismus und der Proliferation von Massenvernichtungswaffen sowie die Organisation und Verteilung humanitärer Hilfe in Konfliktgebieten. Wie es aus Kreisen der EU-Sicherheitspolitik heißt, wurde das System zunächst von Frontex in den Gewässern um Malta und von der französischen Marine bei der Drogenbekämpfung in der Karibik getestet, dann für die Identifizierung von Opiumanbauflächen in Afghanistan genutzt und im Mai 2008, um den EU-Lateinamerikagipfel in Lima zu überwachen. Zuletzt wurde das System im Juni und Juli 2008 auch im Tschad getestet, wo die EUFOR-Einsatzkräfte zuvor mehrfach von Rebellenangriffen in ihrer unmittelbaren Umgebung überrascht worden waren. Auf einer Konferenz in Lille am 16.9.2008 gab Alda Silveira Reis vom Generalsekretriat des Rates bekannt, Polizeispezialisten wollten das System zukünftig auch zur "Erkennung verdächtigen Verhaltens", zur "Crowd Control", zur Bewachung kritischer Infrastrukturen und zur Begleitung von VIPs im Inneren verwenden. Obwohl es sich beim GMES formal um ein ziviles Projekt handelt, ist es eng mit dem EU-Satellitenzentrum (EUSC) in Torrejon verflochten. Dessen Auftrag besteht darin, durch Satellitenaufklärung "Unterstützung bei der Entscheidungsfindung der Union im Rahmen der GASP und insbesondere der ESVP" zu leisten. Dementsprechend ist es in die Struktur der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) eingebettet, die politische Aufsicht obliegt, wie auch bei militärischen Auslandseinsätzen, dem "Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee" (PSC), der EU-Außenbeauftragte sitzt dem Verwaltungsrat des EUSC vor.[16] Dennoch hat sich auch das EUSC in den Dienst von Frontex gestellt. Bereits 2006 hat es, laut Arbeitsbericht, im Auftrag der Agentur die westafrikanische Küste überwacht "um mögliche Einrichtungen für den Bau von Schiffen zu erfassen sowie alle weiteren Objekte, die mit der Bewegung illegaler Migranten in Verbindung stehen könnten".[17]

Wie in den USA so werden auch in Europa und insbesondere in Deutschland gegenwärtig die Stimmen lauter, man sollte die Marine zu einer "Expeditionary Navy" umbauen, um weltweit auf den Seemeeren die Sicherheit der Handelswege zu garantieren und Terrorismus und Piraterie zu bekämpfen. Zwei hochrangige Marinesoldaten der Bundeswehr schrieben in der Zeitschrift "Sicherheit und Frieden" Anfang 2008: "Die Hohe See ist ein hoheitsfreier Raum, in dem nationalstaatliche Rechtsregime nicht gelten. Die Hohe See ist 'Brücke zwischen den Kontinenten' und erlaubt es der Politik, militärisches Handeln über See zu entfalten und politischen Willen deutlich zu machen, wo dies zur Wahrung eigener Interessen geboten ist." Dass dies für Deutschland jedoch nur im internationalen Verbund - etwa mit der NATO - möglich sei, wird dabei stets betont. "Einem solchen Handeln müssen aber einzel- und innerstaatliche Anstrengungen vorausgehen, um die notwendigen Voraussetzungen einer umfassenden Kooperation zu schaffen. Behördliche Zuständigkeiten, Strukturen, Kompetenzen und Verfahren erweisen sich als überkommen und wenig zweckdienlich. Der Notwendigkeit von Reformen stehen rechtliche und grundgesetzliche Bestimmungen, föderale Strukturen, aber auch Partikularinteressen der jeweiligen staatlichen Akteure entgegen, die um Einfluss und Kompetenzen fürchten." Unter den internationalen Initiativen, die eine solche Vernetzung voranbringen, wird von den Autoren im Folgenden auch Frontex genannt.[18]


Zentralisierte Entscheidungsstrukturen ohne (menschen-) rechtliche Kontrolle

Vernetzung, wie sie von Frontex betrieben wird, stärkt die exekutiven Organe und deren informelle Zirkel. So kann der deutsche Innenminister unmittelbar Beamte der Bundespolizei, nicht aber der Länderpolizeien Frontex unterstellen. Einsätze der Agentur erfordern zwar die Zustimmung der jeweiligen Regierung (d.h. des Innenministeriums), nicht aber des jeweiligen Parlaments. Von welcher Seite jeweils die Initiativen für solche Einsätze ausgehen, lässt sich nicht nachprüfen. Die wenigen Einschränkungen, welche den gemeinsamen Grenzschutzteams vom EU-Parlament auferlegt wurden, werden dadurch umgangen, dass die Einsätze, bei denen real Personen festgenommen und zurückgewiesen und Reisedokumente beschlagnahmt werden, als Übungen, basierend auf fiktiven Szenarien, deklariert werden. Welche Rechte ein Beamter mit Frontex-Armbinde besitzt, ist den Betroffenen einer Kontrolle nicht ersichtlich und es ist rechtlich ungeklärt, wie Betroffene überhaupt feststellen können, ob die Beamten Rechte verletzt haben. Überhaupt können die Exekutivorgane innerhalb der EU immer wieder neue Spielräume nutzen, da sich die rechtlichen Grundlagen ihres Handelns - ja selbst die jeweilige Zuständigkeit von Gerichten - oft schneller ändert, als dass die Rechtslage überhaupt durch erste Rechtssprechungen geklärt ist.

An einer Klärung der Rechtslage ist Frontex nicht interessiert. So kann der Exekutivdirektor der Agentur, Ilkka Laitinen, weiter behaupten, das internationale Flüchtlingsrecht gelte nicht auf Hoher See und deshalb könnten seine Beamten dort "leider" keine Asylanträge entgegennehmen.[19] Auch an einer Information des EU-Parlaments und Transparenz der Behörde ist deren Leitung nicht gelegen. Einer Einladung des Innenausschusses zu einer Anhörung über die "Tragödie der MigrantInnen auf See" ist Laitinen ohne Entschuldigung ferngeblieben.[20] Klar rechtswidrig ist die Praxis, bereits in den Hoheitsgewässern der westafrikanischen Staaten potentielle MigrantInnen von der Ausreise aus dem Senegal und Mauretanien abzuhalten - doch diese Handlung wird formal von einzelnen Beamten des jeweiligen afrikanischen Küstenstaates vorgenommen, der auf EU-europäischen Booten von EU-europäischen Beamten an die Stellen gebracht wird, wo die EU-europäischen Aufklärungsinstrumente potentielle MigrantInnen vermuten. Aufgrund der Effektivierung der Kontrolle gerade im Mittelmeer werden gefährlichere Routen gewählt und sterben Menschen. Frontex organisiert Abschiebungen, verhandelt Rücknahmeabkommen und übt Druck auf Drittstaaten aus, ihre Grenzen zu schließen und "Schlepper" festzunehmen. Eine wesentliche Entrechtung der MigrantInnen vollzieht sich bereits im präventiv-nachrichtendienstlichen Vorfeld, wenn Frontex Informationen an die Transitstaaten weitergibt, die dort zu Razzien in Flüchtlingslagern und zur Festnahmen von "Schleusern" führen oder wenn die Agentur Informationen von Verbindungsbeamten oder aus (anderen) Geheimdienstquellen über vermeintlich gefälschte Dokumente, die in gewissen Regionen kursieren, in die Datenbanken der mitgliedsstaatlichen Polizei- und Ausländerbehörden einspeisen und so Menschen illegalisieren. Oder wenn Frontex-Beamte an europäischen Flughäfen Menschen, die legal einreisen, aufgrund ihrer Herkunft aussortieren und stundenlang befragen, weil sie Erkenntnisse haben, dass diese Personen ihren Aufenthalt unerlaubt verlängern könnten. All dies sind nur die ersten Auswirkungen der operativen Zusammenarbeit im europäischen Sicherheitssektor, die wie immer an denen sichtbar werden, die ohnehin weniger Zugang zum Recht haben: "Ausländer". Spätestens wenn die Pläne des EU-Innenkommissars Frattini zu einem EU-weiten Entry/Exit-System umgesetzt sind,[21] die auf Vorschlägen von Frontex beruhen, sollen bei der Ausreise aus der EU alle Menschen ihre Augeniris scannen lassen. Sie können das verweigern, doch dann gelten sie bei der Einreise als verdächtig.

In wessen Gewalt befindet sich Frontex, wer kontrolliert den EU-europäischen Sicherheitssektor? Die nationalen Grenzschutzbehörden können über die Agentur repressive Technologien und Praktiken austauschen, die nationalen Innenministerien die Agentur als Buhmann oder als Lösung präsentieren. Die Kommission nutzt die Agentur zur Strukturierung und Subvention der europäischen Sicherheitsindustrie. Das Europäische Parlaments stimmt dem jährlich steigenden Budget zu. "Managementsysteme der wirkungsorientierten Verwaltung" vertragen keine Kontrolle, sondern müssen sich der jeweils identifizierten Bedrohungslage stets flexibel anpassen. Nur so ist effizientes Regieren möglich. Und das ist die Hauptsache der EU. Ob all die Vernetzung die Effizienz der Sicherheitsbehörden letztlich tatsächlich steigert, sei dahingestellt. Die "Besondere Aufbau-Organisation" Kavala, mit all ihren militärischen, geheimdienstlichen und polizeilichen Verbindungsbeamten und ihren integrierten Lagebildern eine kurzfristige ad-hoc Variante von "intelligentem Managmentsystem der wirkungsorientierten Verwaltung" hat jedenfalls in Rostock 2007 einen der am schlechtesten koordinierten Polizeieinsätze der Geschichte zu verantworten.


Anmerkungen

[1] International Crisis Group: Reforming Haitis Security Sector, Latin America/Caribbean Report No. 28, September 2008.

[2] Kommission der EG: COM(2006) 253 final.

[3] Heiko Borchert: Vernetzte Sicherheitspolitik: Bausteine eines neuen Leitbildes, in: Sicherheit + Frieden 1/2004.

[4] Das Dokument trägt bezeichnenderweise die Unterschrift der damaligen ratsvorsitzenden Rechtspopulistin Rita Verdonk aus den Niederlanden.

[5] Frontex Arbeitsprogramm 2006.

[6] Félix Arteaga: Maritime Illegal Migration Towards the European Union: The Command and Control Centre in the Canary Islands,
http://www.realinstitutoelcano.org (22.11.2007), 2007.

[7] Frontex Annual Report 2006.

[8] Kommission der EG: KOM(2008) 68 endgültig.

[9] Kommission der EG: C(2008)4598 (Arbeitsprogramm der Kommission 2009 für das Thema "Sicherheit" im FPR7).

[10] Christoph Marischka: Der Alptraum Sicherheit, IMI-Analyse 2008/025.

[11] Pressemitteilung der Kommission der EG (IP/07/1296): Mehr Sicherheit für die EU-Bürger: Kommission fördert den Dialog zwischen öffentlichem und privatem Bereich.

[12] Sascha Lange: Falludscha und die Transformation der Streitkräfte - Häuserkampf in Städten als dominante Kernfähigkeit der Zukunft?, SWP-Diskussionspapier FG3 - DP 01, 2005.

[13] Russell P. Petcoff: Air Force develops plan for filling unmanned aircraft system positions, Bagram Airbase News. Auch die Bundeswehr setzt(e) bei ihren Einsätzen auf dem Balkan, in Afghanistan und der DR Kongo Drohnen ein.

[14] EU Action Plan on combating terrorism (revised), Februar 2006.

[15] Europäisches Parlament: Entschließung (2008/2030(INI)) über Weltraum und Sicherheit.

[16] Gemeinsame Aktion des Rates (2001/555/GASP) vom 20. Juli 2001 betreffend die Einrichtung eines Satellitenzentrums der Europäischen Union.

[17] EUSC Annual Report 2006.

[18] Rainer Brinkmann / Dirk Peters: Herausforderung: Maritime Sicherheit, in: Sicherheit + Frieden (1/2008)

[19] So Laitinen am 19.5.2008 im Europäischen Haus, Berlin.

[20] Christoph Marischka: In die Einbahnstrasse der humanitären Tragödie, Telepolis (6.7.2007)

[21] vgl. hierzu Heiner Busch: Megalomanie in Brüssel - Das Grenzpaket der EU-Kommission, in: CILIP 89.


Die Broschüre "Militärmacht EUropa: Eine Zwischenbilanz" wurde von der Informationsstelle Militarisierung e.V. und der DFG-VK herausgegeben. Sie kann direkt heruntergeladen werden unter:
http://imi-online.de/download/bilanz2009-web.pdf


*


Quelle:
Broschüre "Militärmacht EUropa: Eine Zwischenbilanz", S. 16 - 21
April 2009
Herausgeber: Informationsstelle Militarisierung (IMI) e.V.
Hechinger Str. 203, 72072 Tübingen
Tel.: 07071/49154, Fax: 07071/49159
E-Mail: imi@imi-online.de
Internet: www.imi-online.de


veröffentlicht im Schattenblick zum 21. Juli 2009